Bajo la lupa: el artículo 39 del Proyecto de Ley de Competitividad
Bajo la lupa: el artículo 39 del Proyecto de Ley de Competitividad
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Aunque tiene una redacción breve, cada una de sus expresiones define aspectos diferentes del sistema de trazabilidad. En este análisis lo recorremos paso a paso: qué crea la ley, dónde funcionará, quién estará a cargo y qué aspectos quedan para la reglamentación
Aunque tiene una redacción breve, cada una de sus expresiones define aspectos diferentes del sistema de trazabilidad. En este análisis lo recorremos paso a paso: qué crea la ley, dónde funcionará, quién estará a cargo y qué aspectos quedan para la reglamentación
Por Cdra. Patricia Pertman
¿Qué significa, en la práctica, “trazabilidad”?
¿Qué significa, en la práctica, “trazabilidad”?
La palabra trazabilidad indica que un producto puede ser seguido a través de su recorrido. En el caso de las frutas y hortalizas frescas, supone poder reconstruir de dónde proviene un producto y qué ocurrió con él cuando resulte necesario verificar su origen. Ese es el contenido básico que puede atribuirse al concepto utilizado por el artículo 39.
Si bien la ley crea el sistema de trazabilidad, no describe cómo deberá funcionar en la práctica. Entonces, a partir de ese mismo texto pueden imaginarse sistemas muy diferentes.
Uno podría funcionar de manera relativamente acotada: el productor conserva determinada documentación que permite identificar el origen de un producto y la presenta cuando existe un requerimiento sanitario o comercial. Otro podría funcionar de una manera mucho más intensa: una plataforma permanente en la que los participantes deban ingresar información, registrar movimientos, almacenar datos y vincular la información de las distintas etapas por las que pasa un producto.
Ambos modelos podrían servir para realizar trazabilidad. La diferencia está en la cantidad de información que se exige, en la frecuencia con que debe proporcionarse y en la forma en que esa información queda registrada.
El artículo 39 establece que el Poder Ejecutivo reglamentará los requisitos, la oportunidad, la forma y las condiciones para la implementación y el funcionamiento del sistema. Por eso, una parte importante de su alcance queda pendiente de esa reglamentación.
Aquí aparece la observación jurídica: la ley autoriza el sistema de trazabilidad, pero deja abierto el grado de intensidad que podrá alcanzar.
Cuanto mayor sea esa intensidad, mayores serán también las obligaciones que recaerán sobre quienes deban utilizar el sistema.
La reglamentación deberá desarrollar el sistema dentro del marco que establece la ley, sin convertir esa habilitación en una autorización para definir aspectos sustanciales que la propia ley dejó sin determinar. Aunque la diferencia puede parecer técnica, tiene consecuencias prácticas. Entre conservar información para poder acreditar el origen de un producto ante un requerimiento y alimentar permanentemente una plataforma estatal existe una distancia importante. Precisamente por eso, el alcance de la trazabilidad es uno de los aspectos que debe quedar claramente delimitado al reglamentar el artículo 39.
¿Qué productos quedan comprendidos?
¿Qué productos quedan comprendidos?
El artículo 39 habla de un sistema de trazabilidad “de frutas y hortalizas frescas”. Esas dos palabras delimitan el objeto del sistema.
La palabra “frescas” permite, en principio, excluir los productos procesados, congelados o industrializados. Esa exclusión surge directamente del texto legal.
Pero el límite entre un producto fresco y uno mínimamente procesado puede ser bastante más difícil de establecer. ¿Qué ocurre con una fruta o una hortaliza lavada, cortada, envasada o conservada en una atmósfera controlada? Allí aparece una frontera técnica que la ley no desarrolla. Su precisión queda para la reglamentación, como parte de la definición técnica de una categoría cuyo núcleo ya fue establecido por la propia ley.
También importa la expresión “frutas y hortalizas”. Leída literalmente, la norma refiere a esos dos grupos de productos. Sin embargo, el propio Registro Nacional Frutihortícola ya incluía, desde antes del artículo 39, a floricultores y a productores de otros rubros que pueden considerarse próximos a ese universo. Ese antecedente administrativo tiene importancia. Si el Registro ya comprendía esos rubros, una eventual decisión reglamentaria de incluirlos también dentro del sistema de trazabilidad tendría un argumento de continuidad institucional.
Ahora bien, existe una diferencia que resulta relevante. Una cosa es que un productor esté incluido en un registro y deba proporcionar determinados datos generales sobre su actividad. Otra, bastante distinta, es que quede alcanzado por un sistema de trazabilidad que le imponga obligaciones específicas para declarar información y permitir el seguimiento del recorrido de sus productos.
El antecedente del Registro resuelve, en la práctica, una cuestión censal: quién integra ese universo y qué información productiva general se registra. En cambio, la trazabilidad agrega otra dimensión: exige información vinculada al producto y a su recorrido. Esa carga específica no surge del hecho de estar previamente inscripto en el Registro.
Por lo tanto, la existencia de una práctica administrativa anterior puede dar sustento a la continuidad de determinados rubros dentro del sistema, pero no alcanza por sí sola para eliminar el problema jurídico cuando la extensión implique nuevas obligaciones sustantivas propias de la trazabilidad.
También quedan zonas que la ley no menciona expresamente.
Por ejemplo, semillas, plantines y productos orgánicos certificados podrían requerir un tratamiento diferenciado por sus características técnicas y por la forma en que se produce y controla su recorrido. Atención: precisar técnicamente el alcance de una categoría prevista por la ley es diferente de incorporar nuevos productos que la ley no incluyó.
En síntesis, corresponde distinguir entre precisar técnicamente los límites de las frutas y hortalizas frescas comprendidas por la ley y extender el sistema a productos o actividades que la ley no incluyó.
En el primer caso, la reglamentación desarrolla y precisa el alcance de una categoría que la propia ley estableció. En el segundo, ya existe una ampliación del objeto del sistema, por lo que corresponde analizar si esa extensión encuentra respaldo suficiente en la habilitación que surge del artículo 39.
¿Quiénes quedan dentro del sistema?
¿Quiénes quedan dentro del sistema?
El artículo 39 ubica el sistema de trazabilidad “en el ámbito del Registro Nacional Frutihortícola”.
La elección tiene una ventaja institucional. El nuevo sistema se incorpora a una estructura registral que ya existe, en lugar de crear un mecanismo autónomo. De esta manera, la ley aprovecha una estructura administrativa preexistente.
Sin embargo, esa misma frase deja sin resolver con precisión, quiénes quedan alcanzados por el sistema.
Una primera interpretación es que la trazabilidad funciona dentro del universo de sujetos que ya están comprendidos en el Registro Nacional Frutihortícola. En ese caso, el artículo 39 agrega un nuevo componente a una estructura que ya tiene definido quiénes deben inscribirse.
Otra interpretación permitiría entender que la referencia al Registro habilita también a incorporar al sistema a otros actores que participan en la cadena, como transportistas, empacadores, distribuidores o intermediarios mayoristas, aun cuando no desarrollen una actividad productiva o comercializadora propia en los términos establecidos por la ley que regula el Registro. Esta diferencia tiene consecuencias jurídicas importantes.
El reglamento puede, dentro del universo que la ley del Registro ya definió, precisar qué categorías de sujetos quedan alcanzadas por la trazabilidad. Puede establecer diferencias, según la escala productiva, el rubro o el destino comercial, siempre que esas categorías puedan ubicarse dentro del ámbito subjetivo que la ley ya estableció.
Pero si la reglamentación incorpora personas o empresas que quedan fuera de ese universo legal, ya no estaríamos simplemente ante una precisión técnica.
Para esos nuevos sujetos, la reglamentación estaría creando una obligación de proporcionar información y cumplir determinadas exigencias de trazabilidad que no surge directamente de la ley.
La ley del Registro utiliza una fórmula amplia al referirse a “toda persona física o jurídica que destine su producción a la comercialización”. Esa expresión puede admitir, mediante una interpretación razonable, que determinados operadores de la cadena queden comprendidos, cuando su actividad pueda ser considerada parte de la producción o de la comercialización en los términos de esa ley.
Debido a eso, la delimitación no puede resolverse únicamente por el nombre de la actividad que desarrolla cada operador. En cada caso habrá que analizar qué hace efectivamente ese sujeto y si su actividad puede encuadrarse dentro de la producción o comercialización que la ley contempla.
Esto adquiere especial importancia respecto de determinados actores intermedios. Por ejemplo, un transportista que presta exclusivamente un servicio de transporte y que carece de cualquier vínculo propio con la producción o con la comercialización plantea una situación diferente de la de quien, además de transportar, comercializa producción propia o de terceros en condiciones que puedan quedar comprendidas por la ley del Registro.
La determinación de quiénes quedan obligados, por lo tanto, constituye una definición sustantiva. De ese círculo depende quién deberá asumir las cargas administrativas del sistema, quién quedará sujeto a su fiscalización y respecto de qué personas se incorporará información al tratamiento de datos regulado por la Ley N.º 18.331.
En consecuencia, la expresión “en el ámbito del Registro Nacional Frutihortícola” merece especial atención. Porque puede servir como vínculo entre el nuevo sistema y una estructura legal preexistente, pero también plantea el límite hasta el cual una reglamentación puede determinar quiénes deben cumplir las obligaciones de trazabilidad.
¿Quién administra el sistema y qué puede hacer?
¿Quién administra el sistema y qué puede hacer?
El artículo 39 establece que el sistema funcionará “bajo la órbita de la Unidad Ejecutora 006”, es decir, de la Dirección General de la Granja, dentro del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca.
En este punto, la ley es clara, identificando qué área del Ministerio queda a cargo del sistema. Eso evita una discusión sobre qué organismo debe administrarlo y permite apoyarse en una estructura que ya existe. La dificultad surge cuando se mira qué significa, en la práctica, estar a cargo del sistema.
Administrar un sistema, controlar que se cumplan sus reglas, establecer qué deben hacer quienes están alcanzados y sancionar a quienes incumplen son funciones diferentes. Que la Dirección General de la Granja administre el sistema no significa, por sí solo, que la ley le haya otorgado todas esas facultades con el mismo alcance.
El artículo 39 tampoco crea un régimen de sanciones específico para la trazabilidad. El Registro Nacional Frutihortícola ya cuenta con un régimen sancionatorio previsto por su propia ley de creación. Le son aplicables las sanciones previstas en el artículo 285 de la Ley N.º 16.736, con las modificaciones que allí se indican.
Esto nos lleva a preguntarnos: ¿esas sanciones que ya existen para el Registro pueden aplicarse también cuando alguien incumpla una obligación nueva de trazabilidad?
La respuesta depende de qué obligaciones establezca finalmente la reglamentación y de qué conductas quedan comprendidas por el régimen sancionatorio de la ley del Registro.
Entonces, la atribución de la administración del sistema está claramente resuelta. La situación cambia cuando se pasa de administrar a controlar, imponer obligaciones y sancionar. En esas funciones, el alcance de la habilitación legal adquiere especial importancia.
La diferencia tiene una consecuencia muy concreta: administrar el sistema implica organizar y gestionar su funcionamiento; exigir determinadas conductas y aplicar sanciones requiere contar con una base legal que respalde esas actuaciones.
¿Qué puede definir el reglamento?
¿Qué puede definir el reglamento?
El artículo 39 deja en manos del Poder Ejecutivo una parte importante del desarrollo del sistema. Para eso utiliza 4 expresiones: requisitos, oportunidad, forma y condiciones.
Son términos amplios. Permiten definir cómo funcionará el sistema en la práctica: qué información deberá presentarse, en qué formato, cuándo deberá hacerlo cada productor; con qué frecuencia, y mediante qué procedimientos. También permiten establecer cronogramas de implementación y protocolos técnicos según el tipo de producto.
Ese margen de reglamentación resulta necesario para que un sistema de trazabilidad pueda funcionar. La ley establece su creación y fija su marco general; el reglamento puede desarrollar los aspectos necesarios para ponerlo en funcionamiento. Ese poder tiene, sin embargo, un límite.
El reglamento puede desarrollar las obligaciones que surgen del sistema creado por la ley, pero su función no alcanza para crear un régimen completamente nuevo.
Por ejemplo, puede establecer el soporte documental o digital que deberán utilizar los sujetos comprendidos, definir etapas de implementación según los distintos rubros productivos, determinar plazos operativos o establecer la frecuencia con la que deberá proporcionarse determinada información.
La situación cambia cuando el reglamento pretende ampliar el alcance de la ley.
Entre los aspectos que requieren especial atención están:
la incorporación de nuevos sujetos que originalmente no quedan comprendidos por el régimen del Registro;
la creación de infracciones y sanciones independientes de las previstas legalmente;
la imposición de costos tecnológicos importantes sin respaldo legal específico; o
la utilización permanente de la información para finalidades de control tributario o previsional mediante la conexión con otros organismos.
El punto central está en distinguir el desarrollo de un sistema que la ley ya estableció,
El punto central está en distinguir el desarrollo de un sistema que la ley ya estableció,
de la creación por decreto de nuevas obligaciones, que la ley no dispuso.
de la creación por decreto de nuevas obligaciones, que la ley no dispuso.
Esa diferencia será determinante cuando se analice el contenido del futuro reglamento.
Esa diferencia será determinante cuando se analice el contenido del futuro reglamento.
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